Intervention de Claudine LEMASSON – FSU –

 

Une fois encore la section prospective du CESR nous aide, par un travail d’une grande richesse, à réfléchir sur les enjeux majeurs du XXI ème siècle. Le changement climatique et l’avenir de la démocratie, objets de cette étude, sont bien au cœur des immenses défis qui mettent le monde à la croisée des chemins.

La réduction drastique de l’émission de gaz à effet de serre comme des politiques d’adaptation ambitieuse nécessitent à tous les niveaux un progrès de la démocratie et une action coordonnée, le scénario « grâce à nous le déluge » montre bien où nous conduirait une absence de coordination. Malheureusement, ce scénario semble le plus probable car les politiques actuelles sont dans l’impasse. Les solutions proposées, tant au niveau national qu’international, ne sont pas crédibles. Elles reposent essentiellement sur les mécanismes du marché alors que la crise économique et financière a, une fois encore, montré leur incapacité à se substituer à l’action publique collective. La politique du « marché pilote » international des droits à polluer est clairement défaillante et les projets en la matière relèvent du mirage idéologique. D’une manière plus générale, la FSU est préoccupée à la marchandisation généralisée de tout et elle considère comme une alerte le septième questionnement prospectif : « En Bretagne, quelles peuvent être les conséquences d’une monétarisation des services rendus par la nature ? ».
La fiscalité écologique évoquée dans tous les scénarios pourrait être un outil en vue de contribuer à modifier les comportements sur le long terme. Elle ne saurait être efficace sans la mise en œuvre conjointe d’une politique d’économies d’énergie (qualité de l’habitat, transport collectif, …) et d’une politique normative ambitieuse.
Une nouvelle fiscalité à visée écologique, dont les recettes pourraient représenter à terme entre 10% et 20% des recettes fiscales de l’État, ne peut se mettre en place sans une réflexion globale sur notre fiscalité directe et indirecte et sans donner une part plus importante à l’impôt sur le revenu, afin de garantir progressivité et justice sociale.
Loin de ces principes, le projet taxe carbone du gouvernement est injuste et inefficace. Dans la droite ligne de la politique mené par Nicolas Sarkozy depuis son élection, le projet organise un nouveau cadeau de 3,6 milliards aux entreprises (6 milliards de taxe professionnelle supprimée pour 2,4 milliards de contribution carbone énergie) et d’autre part fragilise encore un peu plus part l’impôt sur le revenu les prélèvements obligatoires.
Ce projet est marqué par l’absence de politique coordonnée, comme si la lutte contre le réchauffement climatique n’était qu’un problème de comportement individuel. En outre, avec l’exclusion des entreprises soumises au paquet climat – énergie européen, on laisse celles-ci s’autoréguler dans un cadre particulièrement laxiste. Enfin avec un taux à 17 euros/tonne, le signal – prix est quasiment inexistant et sûrement pas de nature à faire changer les comportements. Par ailleurs l’exclusion d’emblée de l’électricité ne permet même pas de faire avancer le débat sur cette question. Avec un tel projet, N. Sarkozy prend le risque de décrédibiliser durablement le principe d’une fiscalité « écologique ».
Face au changement climatique, l’étude prospective a raison d’insister sur la nécessité d’un renouveau de la démocratie locale, là encore, le projet gouvernemental de réforme territoriale tourne le dos à cet objectif en voulant instaurer un nouvel étatisme où le Préfet de région deviendrait un véritable gouverneur. Réforme territoriale et RGPP produisent, selon nous, un interdit du « tout ensemble contre vents et marées ».
Pour la FSU, on ne peut faire face au changement climatique sans s’appuyer sur des services publics renforcés, en particulier les services publics d’éducation et de recherche car comme le précise le rapport connaissance et formation sont indispensables à la maîtrise des enjeux climatiques.
Pas de réponse, non plus, aux défis climatiques sans lutte radicale contre les injustices sociales. C’est la raison pour laquelle, la FSU a signé avec d’autres organisations, dans la perspective de la conférence de Copenhague, l’appel « Urgence climatique, justice sociale ».
Dans les débats qui s’annoncent, l’étude prospective présentée ici sera un outil précieux.

 

Pouvoirs et démocratie en Bretagne à l’épreuve du changement climatique à l’horizon 2030

 

Rapporteurs : MM. Gilbert BLANCHARD et Jean-Luc LE GUELLEC

 

Le contexte du rapport du CESR Bretagne

Le changement climatique et son attribution aux activités humaines sont désormais considérés comme une réalité par la quasi-totalité des scientifiques. Depuis la parution en 2007 du quatrième rapport d’évaluation du Groupe d’Experts Intergouvernemental sur l’Evolution du Climat (GIEC), la prise de conscience et la mobilisation s’accélèrent, au niveau des gouvernements et de la société civile.

Dans cette perspective, les décisions, les adaptations et les remises en cause induites pourraient nettement s’accélérer, et cela d’autant plus que le changement climatique pourrait se conjuguer avec d’autres crises (économique et financière, écologique, alimentaire, énergétique…). La manière dont elles s’effectueront dépendra en partie des comportements collectifs et individuels mais aussi de la qualité de la sensibilisation et des initiatives, en lien avec la mobilisation et l’exercice de la démocratie locale.

Ainsi le changement climatique interroge les pouvoirs et la démocratie.

Le changement climatique et ses conséquences…

Selon le GIEC, alors que la planète s’est réchauffée en moyenne d’environ 0,6°C au cours du 20ème siècle, le réchauffement attendu serait compris entre +1,8°C et +4°C d’ici 2100, et de l’ordre de +0,2°C par décennie d’ici 2030. Ce réchauffement global devrait avoir de nombreux effets. Il devrait notamment s’accompagner d’une élévation du niveau de la mer qui pourrait être comprise en moyenne planétaire entre +18 cm et +59 cm, voire davantage selon des estimations plus récentes. Il pourrait aussi s’accompagner d’un accroissement de la fréquence et de l’intensité des phénomènes météorologiques extrêmes, tels que les tempêtes, canicules, fortes précipitations, cyclones… Ce ne sont là que quelques exemples de conséquences très directes envisagées par les scientifiques.

Les incertitudes sont grandes quant aux conséquences qui pourraient en résulter pour la Bretagne du fait qu’il est extrêmement difficile aujourd’hui d’évaluer précisément les impacts (a fortiori les impacts attendus), à une échelle aussi fine. Mais la région en sera de toute façon affectée, de même qu’elle est déjà concernée.

Deux attitudes possibles face au changement climatique : l’adaptation et l’atténuation

Face au réchauffement climatique, deux attitudes sont possibles, qui ne sont pas contradictoires et devraient même être menées de façon complémentaire. L’une consiste à s’adapter (volet « adaptation ») ; l’autre à tenter de limiter le niveau du réchauffement, en réduisant les émissions de gaz à effet de serre (volet « atténuation »), dans le but de faciliter l’adaptation.

En France, seul le volet « atténuation » apparaît aujourd’hui dans les politiques climatiques. Or ce sont le plus souvent des décisions nationales (et internationales) qui s’appliquent ; les grandes décisions sont prises à un niveau suprarégional. A l’inverse, s’il existait, le volet « adaptation » devrait relever davantage de la responsabilité des gouvernements régionaux et locaux, du fait que les impacts se produisent à cette échelle.

En Bretagne, les stratégies sont encore peu modifiées par la perspective du changement climatique, même si des initiatives doivent cependant être mentionnées. Ainsi, par exemple, la Ville de Rennes s’est dotée dès 2004 d’un « Plan Climat territorial » ; la Région a élaboré un « Plan Energie pour la Bretagne » en 2007… A l’avenir, ces démarches devraient s’amplifier, ne serait-ce qu’en application des lois « Grenelle » qui prévoient que les régions, les départements, les communes et leurs groupements de plus de 50000 habitants établissent, d’ici 2012, des plans climat-énergie territoriaux.

Les pouvoirs et la démocratie à l’épreuve du changement climatique

A l’horizon 2030, indépendamment du climat, l’exercice des pouvoirs et de la démocratie en Bretagne dépendra d’un certain nombre de facteurs, tels que : l’évolution de la participation, l’évolution des capacités de mobilisation, l’évolution de la relation de la société au politique et l’évolution de l’organisation territoriale et des relations entre Etat et collectivités territoriales… Sur ce dernier point en particulier, au moment où s’écrit le rapport du CESR, rien n’est encore décidé.

La question du changement climatique fait intervenir en outre d’autres facteurs, plus spécifiques, tels que : la capacité à appréhender un enjeu d’une telle ampleur, représentant un véritable défi pour les territoires, mais aussi le poids des représentations et de la perception de cette problématique, le rôle de la connaissance et de la culture scientifique, les conflits d’intérêts et l’instrumentalisation des controverses, la possible rigueur des décisions publiques en situation d’urgence…

Le défi pour les territoires vient notamment de ce qu’ils sont, face au changement climatique, appelés tout à la fois à :

- intervenir sur des problématiques globales, avec des compétences et une capacité d’action relativement limitées au regard des enjeux (a fortiori si la clause de compétence générale est supprimée pour certaines collectivités territoriales) ;

- intégrer le temps long, un temps sans rapport avec la durée des mandats électifs ;

- contribuer à un objectif global, planétaire (volet « atténuation »), sans en tirer de bénéfice immédiat et visible, et sans même avoir l’assurance de produire un résultat (si nous sommes seuls à agir) ;

- répondre aux enjeux de la participation, alors que celle-ci est locale et que les enjeux sont globaux ;
- décider dans un contexte d’incertitude quant aux risques (volet « adaptation »), alors que les connaissances scientifiques sont incomplètes, et que les bénéfices politiques de l’action ne sont pas évidents.

Ainsi, en termes de démocratie et de pouvoirs, l’un des enjeux majeurs (volet « atténuation »), est sans doute de parvenir à susciter l’intérêt et la participation alors même qu’une vision globale des enjeux, au-delà de l’intérêt de soi est difficile à saisir. Un autre enjeu est de parvenir à mobiliser des leviers d’action, au niveau régional, qui soient capables de susciter une implication et une mobilisation effectives des citoyens et des différents acteurs.

Sur la base de ces constats, le CESR a imaginé plusieurs évolutions possibles à l’horizon 2030. Ces futurs possibles se présentent sous la forme de scénarios prospectifs, au nombre de quatre.

Quatre scénarios prospectifs basés sur des hypothèses climatiques et de « gouvernance »

Deux hypothèses d’évolution du changement climatique

Première hypothèse : le réchauffement s’est poursuivi comme prévu par le GIEC

La situation climatique au niveau global :
Nous sommes en 2030 : le réchauffement climatique s’est poursuivi comme prévu par le GIEC en 2007 (+0,2°C par décennie), avec d’importantes variations régionales. Son importance ne doit pas être sous-estimée car, en raison de la sensibilité des écosystèmes et de la non-linéarité des effets, même de petites variations de température peuvent avoir une incidence considérable (les « effets de seuil »).

La situation climatique en Bretagne :
En 2030, la Bretagne subit le réchauffement climatique et des conséquences apparaissent déjà nettement, dans les domaines de l’environnement, de la santé, de la vie économique (agriculture, énergie, tourisme…), des équilibres sociaux, de la mer et du littoral, etc. Globalement, les capacités d’adaptation ne sont pas dépassées mais des points de rupture sont atteints. A ce stade, certains peuvent encore, à tort ou à raison, se considérer comme étant favorisés par le réchauffement climatique (par ex. hausse des rendements des cultures agricoles et des prairies, développement du tourisme balnéaire…). Par ailleurs, certaines adaptations rendues nécessaires, en lien avec la politique énergétique et de lutte contre les émissions de gaz à effet de serre et les pollutions, ont pu créer des opportunités pour des secteurs d’activité (bâtiment, nouveaux matériaux…). De plus, la Bretagne est relativement moins touchée que beaucoup d’autres régions, et retire de cette situation un avantage comparatif. Ainsi, par exemple, les régions du sud de la France sont bien plus pénalisées.

Certains effets du réchauffement génèrent cependant des problèmes en Bretagne, y compris de « gouvernance ». Ainsi, par exemple, la région doit faire face à :

- un afflux de populations nouvelles, lié à des migrations internes à la France et à des migrations externes ;

- des tensions et des conflits d’usages accrus autour de la ressource en eau ;

- une plus grande variabilité météorologique avec davantage de phénomènes météorologiques extrêmes (tempêtes, canicules, pluies intenses…) ;
- une perte accélérée de biodiversité ;

- des risques sur le littoral (érosion côtière, submersion marine, salinisation des nappes phréatiques…) ;

- des conséquences liées à l’élévation de la température de la mer et à l’acidification des océans ;

- une mise en tension de certaines activités ;
- une modification des habitats, des paysages, des aires de répartition des espèces ;

- l’apparition d’espèces invasives (algues, insectes ravageurs…), de pandémies et de maladies à vecteurs, avec des risques pour la santé…

Deuxième hypothèse : la rupture climatique

La situation climatique au niveau global :
Nous sommes en 2030 : le réchauffement s’est nettement accéléré et de nombreux paramètres climatiques ont évolué de manière radicale : températures, niveau de la mer… Cette accélération dont les effets sont nettement perceptibles, donne à penser que le pire des scénarios envisagés par le GIEC en 2007 est en train de se réaliser. Au niveau global, elle a déjà provoqué des catastrophes.

La situation climatique en Bretagne :
En Bretagne, la rapidité des changements est telle, que les impacts négatifs l’emportent nettement sur d’éventuels bénéfices. Les impacts directs sont nombreux, mais la région subit aussi par contrecoup des effets produits par le changement climatique sur d’autres régions plus vulnérables.

Quatre scénarios prospectifs de « gouvernance »

Scénario « Un pilote pour la planète »
Dans ce scénario, le gouvernement des questions climatiques est dominé par un comité réduit de pays, sorte de « G30 », qui fixe les grandes orientations et décide des principales mesures à prendre. L’Etat relaie ses décisions au niveau national, de manière autoritaire. Le mot d’ordre de l’efficacité prime et il y a peu de place pour la concertation ou le débat public. L’échelon régional n’a guère son mot à dire, d’autant qu’il n’est pas « visible » à l’échelon planétaire, tandis que l’Union européenne est affaiblie. La dérive autoritaire suscite rejet et contestation, mais les citoyens ne sont pas en capacité de proposer ou de provoquer une autre situation. En raison d’une succession de crises graves (économique, financière, alimentaire, énergétique, écologique… avec des guerres), l’intervention du « mondial » est subie.

Scénario « L’Etat climatiseur »
La « gouvernance » mondiale étant faible en raison d’une absence de consensus entre Etats, la gestion des problèmes liés aux évolutions du climat est prise en main par l’échelon national combiné avec l’échelon européen. Les grandes décisions ne sont pas davantage régionales que dans le scénario précédent, mais ici elles ne sont pas non plus mondiales ou internationales. Sur le plan de la participation, l’Etat organise la concertation (les « Grenelle » se sont multipliés). Au sein de la société, la prise de conscience des problèmes liés au climat progresse mais demeure hétérogène, voire même minoritaire.

Scénario « Grâce à nous le déluge »
La prise en main des questions climatiques n’est l’affaire d’aucun des échelons politiques de gouvernement, qui tous se contentent d’une intervention à minima. Mais surtout il n’existe aucune coordination des interventions, ni recherche ou réussite d’éventuelles synergies ou complémentarités. Les solutions sont davantage apportées par le « libre jeu du marché ». Sur le plan de la participation, l’origine, le bien-fondé et la responsabilité des décisions n’apparaissant pas clairement, la défiance envers les gouvernants est grande. Au niveau de la société, c’est plutôt « chacun pour soi ». Les conflits d’intérêts sont exacerbés ; les lobbies affirmés.

Scénario « Ensemble contre vents et marées »
La « gouvernance » est de type davantage « ascendant ». Les différents échelons de gouvernement cherchent à s’accorder, à coopérer. Ils promeuvent la concertation. La société s’organise autour du dialogue et débat des grands enjeux qui la concernent et qui engagent l’avenir. Il en découle des mises en cohérence plus faciles et de la convergence dans les analyses.

Les enseignements de la prospective : des questions qui se posent à la Bretagne

L’exercice permet d’interpeller le Conseil régional et l’ensemble des acteurs régionaux sur un certain nombre d’enjeux qui affecteront la Bretagne en lien avec le changement climatique. Il n’a pas pour objet d’apporter des réponses mais plutôt d’ouvrir des pistes de réflexion, de provoquer le débat et de susciter des questionnements.

La question de l’adaptation au changement climatique n’est-elle pas aujourd’hui sous-évaluée au regard de la question de l’atténuation ?
L’étude montre que les échelons régionaux et locaux seront appelés à tenir compte du changement climatique et de ses conséquences, autrement dit à réfléchir aux questions qui relèvent de l’adaptation, alors qu’aujourd’hui, seul le volet « atténuation » est éventuellement pris en compte.

Une moindre vulnérabilité apparente de la Bretagne ne la met-elle pas en situation de manquer de vigilance ?
Le fait que la Bretagne apparaisse relativement moins vulnérable que d’autres régions invite les acteurs régionaux à se montrer particulièrement vigilants, car la région ne sera pas identifiée comme une région vulnérable par les échelons suprarégionaux.

Quels moyens de vigilance la Bretagne pourrait-elle mettre en œuvre ?
L’étude souligne un besoin d’observations et d’analyses systématiques en même temps que de veille permanente sur le changement climatique, ses effets et ses conséquences socio-économiques, dans un but d’anticipation afin de faciliter l’adaptation à l’échelle du territoire. A cet effet, il pourrait être nécessaire de constituer un observatoire dédié. Il parait par ailleurs important que la discussion autour des enjeux rattachés à ces questions puisse faire l’objet d’une expertise plurielle, associant la société civile.

Quelle place de la connaissance, de la formation, de l’information et de la sensibilisation, en Bretagne, pour une maîtrise des enjeux climatiques ?
La capacité d’adaptation et d’atténuation à l’échelle territoriale dépend des conditions socio-économiques et environnementales mais aussi de l’accès aux informations, de la sensibilisation, de la prise de conscience et de la capacité de la société à se mobiliser autour de ces questions. A cet égard, le Conseil régional possède plusieurs leviers qu’il pourrait actionner au vu de ses compétences actuelles.

En cas d’afflux massif de migrants, la Bretagne est-elle préparée ?
Tous les scénarios indiquent que le changement climatique devrait avoir un effet positif sur le solde migratoire de la Bretagne. Non seulement la tendance actuelle se poursuivrait, mais elle s’amplifierait nettement ; ce qui interroge tout particulièrement les capacités de la société bretonne à intégrer les nouveaux arrivants.

Quelles conséquences sur les activités : quels changements s’imposeront en lien avec le changement climatique ?
Toutes les activités exploitant ou mettant en jeu, d’une façon ou d’une autre, les ressources naturelles, se trouvent interrogées et auront à se transformer du fait des changements environnementaux. Ainsi par exemple : l’agriculture, la pêche, l’exploitation forestière… Ces mutations nécessiteront d’être accompagnées par des politiques publiques fortes, notamment dans le domaine de la Recherche.

En Bretagne, quelles peuvent être les conséquences d’une monétarisation des services rendus par la nature ?
Le scénario 3 en particulier montre que l’attribution d’une valeur monétaire aux services rendus par la biodiversité et les écosystèmes (par exemple le captage du CO2 par les végétaux), peut conduire à une marchandisation de la nature, et même à de possibles phénomènes de spéculation. Les pouvoirs publics devraient se montrer vigilants par rapport à cette menace immédiate et à long terme.

La Bretagne n’encourt-elle pas un nouveau risque de « périphérisation » ?
Le Plan routier breton qui a montré son efficacité par le passé, ne devient-il pas un handicap dans un contexte de lutte contre le changement climatique ? Celle-ci pourrait également conduire à s’interroger sur certains projets comme le projet d’aéroport à Notre-Dame des Landes.

Quels sont les rôles possibles pour le Conseil régional ?
Le rôle du Conseil régional peut aller d’une implication minimale jusqu’à une implication beaucoup plus importante. Dans ce dernier cas, le Conseil régional change de rôle et de statut : il revendique et mène une politique climatique à l’échelle de l’espace régional en étant comptable des bilans carbone sur l’ensemble du territoire régional, en coordonnant les plans climat-énergie territoriaux et les agendas 21 locaux, etc. Il devient « chef de file ». Ceci suppose qu’il dispose encore de la clause de compétence générale, mais aussi de moyens nouveaux tels qu’une capacité juridique et financière, un pouvoir prescriptif…

Ne conviendrait-il pas d’inventer de nouvelles pratiques démocratiques pour répondre à des enjeux tels que le changement climatique ?
Une question aussi grave que le changement climatique ayant potentiellement tant d’implications, si elle nécessite de mieux combiner l’intervention de l’Etat et celle renforcée de la Région, nécessite aussi de démultiplier régionalement les moyens d’associer la société civile aux réflexions… Ainsi, les processus participatifs locaux, centrés sur l’information, la discussion et la proposition d’objectifs partagés devraient être encouragés et soutenus à toutes les échelles de territoires. Ils devraient porter tant sur les politiques des collectivités territoriales que sur celles mises en œuvre par l’Etat. Ces processus apparaissent d’autant plus nécessaires qu’ils sont un moyen de contrer des dérives possibles, comme celle soulignée dans le scénario 4 d’une évolution vers des décisions politiques qui, au nom de l’écologie, sous-estimeraient les autres enjeux comme les enjeux de cohésion sociale.

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